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《關(guān)于深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》），既是對之前《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《2020意見》）的進(jìn)一步補(bǔ)充和更新，也是對《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》以及《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》的細(xì)化和明確。

回顧生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展歷史，可以窺見在短短十年間，該制度完成了從試點(diǎn)探索到初步發(fā)展再到如今深入發(fā)展的階段。2015—2020年是該制度的初步探索階段，中辦、國辦2015年印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，2017年印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供指引，但這一階段也暴露出訴訟主體資格不清、訴訟程序不完善等問題。2020-2025是該制度的初步發(fā)展階段，2020年生態(tài)環(huán)境部等11部門聯(lián)合發(fā)布的《2020意見》以及2022年生態(tài)環(huán)境部等14部門聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，對訴訟主體資格和訴訟程序都予以優(yōu)化，但對于各類案件的判定和磋商后達(dá)成的賠償協(xié)議的內(nèi)容都不甚明確。

《意見》針對實(shí)踐中出現(xiàn)的對于顯著輕微案件、簡單案件和重大案件判定原則和辦案要求不明確、賠償磋商有關(guān)規(guī)定需進(jìn)一步完善、與行政執(zhí)法銜接不夠充分等問題，都作了針對性的回應(yīng)，分為六個優(yōu)化、三個細(xì)化、兩個強(qiáng)化、一個簡化。

優(yōu)化辦理程序    

“六個優(yōu)化”是指《意見》從六個方面對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理程序予以全方位的優(yōu)化。

在線索篩查方面，明確生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在線索篩查工作中發(fā)揮牽頭指導(dǎo)作用，要求加密線索篩查頻次、加大線索篩查力度，并且明確對于通過行政執(zhí)法、訴訟等其他途徑已經(jīng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的案件，不再納入線索篩查范圍。

在索賠啟動方面，明確對于賠償義務(wù)人采取各種方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的，視為賠償責(zé)任已經(jīng)履行，可以不啟動索賠，對于人民檢察院移送的線索決定不啟動的，應(yīng)當(dāng)及時反饋。

在損害調(diào)查方面，要求調(diào)查期限設(shè)定應(yīng)當(dāng)合理，全面調(diào)查違法行為發(fā)生頻次、持續(xù)時間、影響范圍以及造成的實(shí)際損害。在《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第十九條基礎(chǔ)上，明確負(fù)有相關(guān)環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門或者委托的機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中形成的各類資料可以作為索賠的證明材料。

在鑒定評估方面，吸收了《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》中的相關(guān)規(guī)定，對生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的時間、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、報(bào)告內(nèi)容以及機(jī)構(gòu)和專家都提出了要求，明確開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的時間不計(jì)入辦案期限，建立健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，鑒定評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境損害是否可以修復(fù)，鑒定評估機(jī)構(gòu)和專家要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展工作。

在賠償磋商方面，明確磋商形式和期限、賠償協(xié)議的主要內(nèi)容以及磋商不成的七種情形。相比于《2020意見》，《意見》明確了可以適當(dāng)增加磋商會議次數(shù)的情形以及賠償協(xié)議的內(nèi)容。新增了兩種磋商不成的情形，分別是賠償義務(wù)人處于被羈押狀態(tài)無法開展磋商，以及磋商告知書無法送達(dá)賠償義務(wù)人。

在司法確認(rèn)方面，將《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第十一條和第二十四、第二十五條的規(guī)定進(jìn)行優(yōu)化合并，明確對于未予司法確認(rèn)的賠償協(xié)議而提起訴訟的需重新磋商一次。

細(xì)化案件判定

“三個細(xì)化”是對“顯著輕微案件”“損害較小案件”以及“重大案件”判定分別予以明確和細(xì)化。

“顯著輕微案件”是《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》規(guī)定的“環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為造成的生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微且不需要賠償?shù)?rdquo;案件?！兑庖姟分赋?ldquo;顯著輕微”是指損害數(shù)額極小或者生態(tài)環(huán)境損害行為并未造成明顯影響。“損害數(shù)額極小”可以根據(jù)本地區(qū)本領(lǐng)域的實(shí)際情況確定，“未造成明顯影響”則以列舉的方式進(jìn)行了判定。與此同時，還規(guī)定了顯著輕微案件依然可以啟動索賠的除外情形。

“簡單案件”是指《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》規(guī)定的“損害事實(shí)簡單、責(zé)任認(rèn)定無爭議、損害較小的案件”?！兑庖姟访鞔_“損害事實(shí)簡單”主要是指生態(tài)環(huán)境違法事實(shí)清楚、因果關(guān)系明確；“責(zé)任認(rèn)定無爭議”主要是指賠償主體之間責(zé)任認(rèn)定和劃分無爭議；“損害較小”則主要是指生態(tài)環(huán)境不利影響較小、損害數(shù)額不超過30萬元。

“重大案件”則在《意見》中被明確為中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)的重要生態(tài)環(huán)境問題涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件、較大及以上突發(fā)環(huán)境事件涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件等五大類。

強(qiáng)化辦案銜接

“兩個強(qiáng)化”是指對生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政執(zhí)法、環(huán)境公益訴訟如何銜接予以強(qiáng)化?！?020意見》只有關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償如何與公益訴訟的銜接，《意見》新增了與行政執(zhí)法的銜接。

在銜接內(nèi)容方面，明確加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政執(zhí)法常態(tài)化聯(lián)絡(luò)、信息共享、案件線索移交、調(diào)查聯(lián)動等內(nèi)容的銜接；在銜接環(huán)節(jié)方面，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木€索篩查、調(diào)查、賠償責(zé)任履行情況與行政執(zhí)法立案、執(zhí)法調(diào)查、案件法制審核、作出執(zhí)法決定等具體工作環(huán)節(jié)的銜接。一方面，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估或認(rèn)定往往都是由主管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體操作，因其具有該領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害鑒定意見屬于行政案件中的重要證據(jù)，因此，加強(qiáng)與行政執(zhí)法的銜接既有利于充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢，又可以提升證據(jù)的客觀性和公正性。生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政執(zhí)法的銜接推動了司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動，而生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟的銜接則推動了司法權(quán)與檢察權(quán)的良性互動。

相比于《2020年意見》，《意見》新增了有關(guān)部門與人民檢察院進(jìn)行溝通對接的三個階段：開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商時，可以邀請人民檢察院參與；提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，可以提請人民檢察院依法支持起訴；開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)時，可以邀請人民檢察院參與監(jiān)督；在申請強(qiáng)制執(zhí)行時，可以將有關(guān)情況通報(bào)人民檢察院。

簡化評估效果

“一個簡化”是指對生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果評估予以簡化。

相較于《2020意見》，《意見》對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容予以更新，一方面是將生態(tài)環(huán)境損害案件由原來“可以修復(fù)”和“無法修復(fù)”修改為“可以修復(fù)”和“無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)”兩種類型，并提出替代修復(fù)的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復(fù)，提高了分類的科學(xué)性和目標(biāo)的精準(zhǔn)性。另一方面，鼓勵構(gòu)建替代修復(fù)項(xiàng)目庫和因地制宜建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)基地，探索政策協(xié)同，提高生態(tài)修復(fù)綜合效應(yīng)。

在修復(fù)效果評估方面，《意見》將原來“修復(fù)效果評估相關(guān)的工作內(nèi)容可以在賠償協(xié)議中予以規(guī)定”，修改為“生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果評估相關(guān)內(nèi)容應(yīng)在生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議中予以規(guī)定”，從“可以”到“應(yīng)當(dāng)”的轉(zhuǎn)變，彰顯了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果評估的重要性和必要性。另外，還特別規(guī)定了三類可以不組織開展修復(fù)效果評估的情形，防止實(shí)踐中對所有的生態(tài)環(huán)境損害案件都實(shí)行修復(fù)效果評估，避免“一刀切”。

《意見》充分貫徹“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”的基本原則，以及時修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，以整體系統(tǒng)觀為基本制度邏輯，通過程序設(shè)置優(yōu)化、案件判定細(xì)化、主體銜接強(qiáng)化以及修復(fù)評估簡化等規(guī)定，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償工作逐步實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化、科學(xué)化。展望未來，我國還應(yīng)在全面總結(jié)梳理和歸納現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害賠償理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償入典。