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資源再生行業(yè)是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成。而資源再生針對的一大類別是固體廢棄物。

中國是固體廢棄物產(chǎn)生大國。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計年報，2022年中國排放源統(tǒng)計調(diào)查范圍內(nèi)一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為41.1億噸，綜合利用量為23.7億噸，處置量為8.9億噸。但中國固體廢物資源化利用和無害化處置水平仍有待提升，在公眾印象中，資源再生行業(yè)也難以擺脫“回收廢品”的低端印象。

在中國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展歷程中，資源再生行業(yè)經(jīng)歷了哪些變化？為何這一行業(yè)難以實現(xiàn)技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型？2024年11月2日，澎湃城市報告就此專訪了環(huán)保組織深圳零廢棄的政策顧問劉華。他長期關(guān)注固體廢棄物、化學(xué)品管理和循環(huán)經(jīng)濟等議題。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制和生命周期管理的概念在行業(yè)內(nèi)外并無太多爭議，但在現(xiàn)實中卻存在責(zé)任主體難以劃分、生命周期范圍難以厘清等問題。此外，一些政策，如“電子廢棄物拆解基金”的初衷是好的，但在現(xiàn)實中卻面臨收支不平衡而導(dǎo)致虧空的問題。“基于科學(xué)決策提升政策制定的精細程度，才不會讓政策執(zhí)行的效果打折扣，從而能讓行業(yè)良性運轉(zhuǎn)。”劉華指出。

拆解企業(yè)為何缺乏技術(shù)革新動力？

澎湃城市報告：資源再生行業(yè)常與“回收廢品”的低端印象掛鉤。為何會如此？

劉華：對公眾來說，接觸最密切的可能就是賣廢品和看到的走街串巷收廢品的游商，形成這種印象難以避免。一些資源再生的企業(yè)客觀上存在一些“散亂污”的現(xiàn)象，無法和一些感官“光鮮”的產(chǎn)業(yè)橫向比較。

不過在過去幾十年的發(fā)展過程中，這個行業(yè)也發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變?？赡艽蠹冶容^熟悉的一個典型案例是廣東貴嶼的電子垃圾問題。從上世紀80年代前后，當(dāng)?shù)刂饾u形成了很多家庭小作坊，各家各戶在自家的一樓采用焚燒、加熱、酸蝕等簡單粗放的方式拆解電子垃圾，從中獲取、銷售和回收電子元器件，通過回收有價金屬、貴重金屬等資源獲取收益。因為規(guī)模逐漸擴大，同時技術(shù)粗放，沒有相應(yīng)的廢氣、廢液、廢渣的妥善處理，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染，危害人身健康。由于污染嚴重，貴嶼“聲名鵲起”，但也成為了被關(guān)注的典型案例。

2015年前后，當(dāng)?shù)卣苿愚D(zhuǎn)型，希望把原來小作坊無序經(jīng)營的廢舊電子產(chǎn)品拆解變成了一個“循環(huán)經(jīng)濟”產(chǎn)業(yè)園區(qū)，即要求所有電子廢棄物業(yè)主集中入駐園區(qū)，同時配套了相應(yīng)的環(huán)境治理設(shè)施。（編注：貴嶼循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)于2013年啟動建設(shè)，2015年底建成。園區(qū)包括廢舊家電整機拆解廠、工業(yè)污水處理廠、危廢轉(zhuǎn)運站、濕法冶煉、火法冶煉、廢棄機電產(chǎn)品集中交易裝卸場、集中拆解樓、廢塑料清洗中心等項目。）

從形式上看確實是一種轉(zhuǎn)變，避免了小作坊的無序經(jīng)營和污染物的野蠻排放。從規(guī)模效應(yīng)上來說，處理設(shè)施也相應(yīng)可以攤分成本。不過依然存在尚未從根源上解決的問題。例如，如果當(dāng)?shù)剡€是沿用傳統(tǒng)的加熱線路板的辦法來獲取電子元器件（俗稱“燒板”），這和原來的家庭作坊式作業(yè)區(qū)別不大?？傮w來說，這些轉(zhuǎn)變是有益的，但還有很多技術(shù)和產(chǎn)業(yè)升級的空間值得完善。

澎湃城市報告：延續(xù)貴嶼的例子，有哪些因素阻礙了行業(yè)的技術(shù)升級和突破？

劉華：技術(shù)升級需要研發(fā)和投入，而小作坊難以實現(xiàn)。必要的管理和政策的引導(dǎo)等都是影響因素。

無論是相對粗放的初級回收拆解，還是具有更高價值的深加工、精加工，做好這些環(huán)節(jié)都需要一定的技術(shù)基礎(chǔ)，同時也要付出相應(yīng)的環(huán)境保護的費用來妥善處理廢氣、廢液和廢渣等問題。小作坊式的業(yè)態(tài)幾乎不可能處理好這些問題。如果沒有必要的法規(guī)進行妥善的管理，從業(yè)者在利益驅(qū)使下會采用最簡單粗暴的方式獲取收益，不會考慮對技術(shù)、特別是環(huán)境友好技術(shù)的投入。

回收企業(yè)為何過度依賴拆解基金？

澎湃城市報告：我們在采訪和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即便是一些技術(shù)水平較高的頭部企業(yè)，在固廢回收行業(yè)依然很難賺到錢。原因是什么？

劉華：很難一概而論地評價各家企業(yè)的經(jīng)營狀況，不過，確實有行業(yè)本身的共性問題。

中國是電子產(chǎn)品的生產(chǎn)大國和消費大國，每年產(chǎn)生大量的廢棄電器電子產(chǎn)品，如之前所言，電子產(chǎn)品的回收拆解相對“價值較低”，而對拆解后產(chǎn)生的各種“廢料”進行深加工、精加工相對具有較高的“經(jīng)濟價值”。

以電子廢棄物舉例，利潤最低也最簡單的環(huán)節(jié)就是把產(chǎn)品拆解開，按電子元器件、印刷線路板、各種金屬、各類塑料等類別做簡單分類。這一環(huán)節(jié)能帶來的收益相對有限，而真正能帶來較高收益的是這些材料，特別是印刷線路板等材料分類后進行深加工的后續(xù)環(huán)節(jié)。印刷線路板，特別是手機等產(chǎn)品的印刷線路板通常含有貴重金屬，例如金、銀等，每噸電子線路板中金的含量能達到上百克甚至更高。與之對應(yīng)，每噸金礦石內(nèi)金的含量其實很低，通常在幾克而已。可見，通過對電子廢棄物回收拆解和妥善處理進行深加工的經(jīng)濟效益是可觀的，但過去很多企業(yè)后端深加工的技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)布局相對有限，無法實現(xiàn)較好的收益，也就形成企業(yè)和行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟實踐良性的發(fā)展。

前端的貨源也是問題。

目前，國內(nèi)依然沒有形成特別規(guī)范、高效、成本可控的回收體系。回收行業(yè)的貨源基本上都是依賴走街串巷的游商從各家各戶收集，一些企業(yè)存在貨源短缺、開工不足，甚至因為局部“爭搶貨源”導(dǎo)致的價格不合理問題，影響了回收拆解企業(yè)的正常收益。也導(dǎo)致一些《中國電子廢棄物回收拆解企業(yè)目錄》中的企業(yè)過度依賴拆解基金的補貼維持。當(dāng)這一拆解基金難以虧空而難以為繼的時候，企業(yè)就存在巨大的生存風(fēng)險。

從現(xiàn)在的趨勢來看，很多大型科技企業(yè)越來越重視對于再生資源的投入。因此對于資源再生行業(yè)的企業(yè)來說，也應(yīng)該有思維和技術(shù)層面的轉(zhuǎn)變，從成本控制、經(jīng)營狀況、客戶維護等方面投入，而不是以簡單的“收破爛”思維來布局業(yè)務(wù)，否則這一行業(yè)是沒有太多提升和改變的可能性。

澎湃城市報告：拆解基金為何會出現(xiàn)嚴重虧空？

劉華：拆解基金這一政策從邏輯上是可行的，它是固廢回收行業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制（EPR）的一種做法。如果相應(yīng)政策設(shè)置的科學(xué)、合理，例如通過EPR從產(chǎn)品的生產(chǎn)商征收一定的費用用于補貼資源再生企業(yè)獲得相應(yīng)的、合理的拆解費用。

但現(xiàn)實情況是，《中國電子廢棄物回收拆解企業(yè)目錄》中的拆解企業(yè)最終面臨的困境是拆解基金巨額虧空，EPR補貼作為拆解企業(yè)的重要收益來源難以為繼。（編注：根據(jù)中國物資再生協(xié)會的調(diào)研，截至2022年底，拆解基金拖欠企業(yè)199.79億元，赤字率達到41.9%。）

目前的困境源于政策本身的設(shè)置缺乏科學(xué)的論證等細節(jié)方面的把控。拆解基金的收取和發(fā)放并不匹配，無法形成長期的、正常的運轉(zhuǎn)。在落實拆解基金之前，市場上已有很大的產(chǎn)品存量。這些產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)難以追溯，也無法補繳拆解基金。只有政策實施之后生產(chǎn)的產(chǎn)品繳納了相應(yīng)的拆解基金。大量的存量產(chǎn)品被拆解后帶來的基金收支不平衡是一個根本問題。（編注：2009年，國務(wù)院頒布《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，規(guī)定自2011年1月1日起在電視機、洗衣機、電冰箱、空調(diào)、計算機領(lǐng)域?qū)嵤┮曰鹬茷楹诵牡纳a(chǎn)者責(zé)任延伸制度。）

此外，在拆解基金這一政策實施過程中，還出現(xiàn)過有回收拆解企業(yè)用拼湊的產(chǎn)品反復(fù)拆解，以騙取基金的現(xiàn)象。雖然可以通過加強管理來整治和規(guī)范，但隨之也導(dǎo)致管理成本的增加。這些原因?qū)е碌膯栴}，對行業(yè)的發(fā)展有害而無益。

原則上來說，EPR是相對成熟的政策來推動行業(yè)的良性發(fā)展。如果能透徹地探討如何去設(shè)定政策的細節(jié)，做更微觀的把控，我覺得EPR還是能推動中國循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)往前走的。

EPR責(zé)任主體界定問題如何解決？

澎湃城市報告：我們采訪廢舊動力電池回收企業(yè)時發(fā)現(xiàn)，回收企業(yè)認為要落實EPR，應(yīng)該是車企、電池廠商付錢給他們來拆解電池。但現(xiàn)實中，通常是回收企業(yè)向車企和電池廠商購買電池來拆解。資源回收鏈條中，如何理清上下游的責(zé)任和利益？

劉華：這涉及兩個方面的問題。從EPR政策來說，責(zé)任主體到底是誰，需要清晰界定。如果政策的責(zé)任主體落在整車企業(yè)，車企需要繳納一定金額的電池最終報廢處理費用，用來作為拆解企業(yè)的拆解補貼。

而從商業(yè)上看，拆解企業(yè)在獲取電池的時候，因為是一種“商品”的買賣，確實也需要從其上游供貨渠道，可能也包括這些車企，通過正常商業(yè)買賣的形式交易。這其實與EPR政策本身的繳費和補貼并不矛盾。只要能明確交易的雙方主體，并不影響政策本身的執(zhí)行。

澎湃城市報告：依然以廢舊動力電池回收行業(yè)為例，EPR的主體究竟是整車企業(yè)還是電池廠商？

劉華：EPR政策的主體如何確定通常是個爭議話題。很少有人會反對EPR本身，但提到責(zé)任主體要落到誰頭上，則一定會有不同的聲音。

可以從政策執(zhí)行的有效性來分析這兩種情況。相較于作為電池的生產(chǎn)商的電池企業(yè)作為責(zé)任主體，EPR的抓手落在整車企業(yè)上可能會更合理。動力電池作為整車的配件在整車企業(yè)的組裝完成后最終銷售給客戶，通過其銷售渠道，整車企業(yè)相對更容易掌握其產(chǎn)品的使用環(huán)節(jié)情況，也更容易通過逆向物流等方式實現(xiàn)產(chǎn)品配件的回收與報廢。車企根據(jù)產(chǎn)品銷售情況，也容易精確核算需要承擔(dān)的“生產(chǎn)者責(zé)任”的費用比例。EPR的主體落在整車企業(yè)上可能更便于政策科學(xué)、有效執(zhí)行。

澎湃城市報告：在固廢回收領(lǐng)域EPR的主體是否會更難界定？汽車還有像4S店這樣的回收節(jié)點，電子電器產(chǎn)品賣出去則完全分散了，很難追溯回收路徑。其他國家和地區(qū)有哪些舉措來保障EPR的落實？

劉華：是的，因此EPR政策落實起來舉步維艱。中國的產(chǎn)品存量實在太大了，EPR落實得也比較晚。一些發(fā)達國家落實這一制度相對較早，他們的產(chǎn)品社會存量也較小，實施起來也相對容易。

歐美、日本等國家地區(qū)，如果居民要處理廢舊家電、特別是一些大件的電子廢棄物需要付費給回收企業(yè)。這與中國“賣廢品”的概念是相反的。另外，如果這些家電還能正常使用，在一些地方也可以通過捐贈給慈善商店（charity shop）等方式，再由商店進行二次銷售。這樣消費者可以不用負擔(dān)額外的處理成本，產(chǎn)品的生命周期也得到延續(xù)。如果一些捐贈達到標(biāo)準(zhǔn)，還可能獲得一定的稅收優(yōu)惠。這些政策都鼓勵了回收體系低成本地良性發(fā)展，而避免了層層加碼的成本。

總而言之，在這一產(chǎn)業(yè)還未能步入正軌之前，對資源再生行業(yè)的政策扶持和政策的精細程度還尚待完善，但已經(jīng)有一些變化。例如在回收拆解企業(yè)之前遇到的增值稅問題。今年4月底，國家稅務(wù)總局推出了資源回收企業(yè)“反向開票”政策。一般情況下收款方應(yīng)向付款方開具發(fā)票，但資源回收企業(yè)比較特殊，他們有一定比例的貨源都來自個人，無法獲得一般情況下可以取得的“第一張發(fā)票”，導(dǎo)致無法抵扣增值稅進項稅額等問題。所謂“反向開票”就是回收拆解企業(yè)向出售報廢產(chǎn)品的個人進行開票，即付款方向收款方開票，以解決回收企業(yè)在進項憑證上的困難。這個政策可能有利于改變這個問題，不過時間尚短，其成效如何有待進一步觀察。

2021年財政部聯(lián)合稅務(wù)總局印發(fā)實施的《關(guān)于完善資源綜合利用增值稅政策的公告》，其中提及“從事再生資源回收的增值稅一般納稅人銷售其收購的再生資源，可以選擇適用簡易計稅方法依照3%征收率計算繳納增值稅。”即增值稅簡易計稅方法。

從財稅政策上來說，反向開票和增值稅簡易計稅是促進行業(yè)發(fā)展的一種嘗試，我們也期待具體實施的效果。

“全生命周期”邊界為何成爭議焦點？

澎湃城市報告：資源再生領(lǐng)域近年來常被討論的一個概念是“全生命周期管理”。全生命周期管理在中國的接受程度如何？

劉華：如果僅是談?wù)撊芷诠芾砘蛘呷芷谠u估（LCA）的概念本身，我相信大家都會認同。但爭議的焦點在于如何界定“全生命周期”。

這里我以塑料產(chǎn)品來舉例，塑料的全生命周期界定目前就存在很大爭議。2022年3月，聯(lián)合國環(huán)境大會授權(quán)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署建立一個政府間談判委員會，利用兩年時間的五次政府間談判，即2024年底之前，制定一項關(guān)于塑料污染（包括海洋環(huán)境中的塑料污染）的具有法律約束力的國際文書。2024年11月25日至12月1日在韓國釜山舉行的是第五輪即最后一次的政府間談判但最終未能達成這一目標(biāo)，不得不延期續(xù)會。兩年五次談判，包括中間過程中各種斡旋和努力都無法彌合矛盾，其中一個很重要的爭議就是如何界定全生命周期的邊界。

參會各方原則上基本都認同塑料污染應(yīng)該針對塑料的全生命周期管理才能有效的治理塑料污染。但什么才是塑料的全生命周期管理，其生命周期的邊界如何界定，存在涇渭分明的觀點。

因為絕大多數(shù)塑料的原材料都是來源于石油化工產(chǎn)物，以石油化工、塑料生產(chǎn)為主要產(chǎn)業(yè)的國家，比如石油輸出國組織成員國等，反對將塑料的生命周期的前端界定為從塑料原材料的開采，即石油化工階段開始。而另外一些“高雄心聯(lián)盟”成員的國家代表，包括一些歐美國家和受海洋塑料污染較嚴重的一些國家等，他們則希望將塑料生產(chǎn)的原材料，即初級塑料聚合物這些前端的石化產(chǎn)業(yè)階段也納入塑料的全生命周期，從根源上終結(jié)塑料污染問題。

很明顯，不同國家代表因為其所處的行業(yè)、在產(chǎn)業(yè)鏈上的位置不同，他們主張的訴求也不同。對塑料污染治理也會產(chǎn)生不同的影響，例如，治理塑料污染是偏向于末端的廢棄物治理還是從避免不必要的塑料消費的源頭減量下手。

另外，不同的生命周期邊界的界定，也會影響其他的一些角度，例如塑料帶來的碳排放。對塑料而言，從初級塑料聚合物生產(chǎn)這些石化環(huán)節(jié)到塑料廢棄物的最終處置，前端的石化生產(chǎn)這些環(huán)節(jié)占據(jù)的碳排放比例很大。如果塑料生命周期不納入前端部分而導(dǎo)致這部分碳排放管理的真空，可能會影響到中國低碳化發(fā)展的宏觀目標(biāo)。至少需要從石油化工產(chǎn)業(yè)如何實現(xiàn)低碳化目標(biāo)來下手，與巴黎協(xié)定和國家目標(biāo)相匹配。